财政部长楼继伟：以PPP模式解决亚太地区基建融资缺口

　　楼继伟说，财长会上有关亚太区域基础设施融资话题的讨论最为激烈，几乎占了近一半时间，核心是讨论倡导政府与社会资本合作的“PPP模式”。PPP（Public－PrivatePartnership）即“公私合作关系”，是公共基础设施项目的一种筹资模式。

　　本届财长会通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》。中国宣布已建立国家层面的PPP中心，并决定利用在亚洲开发银行设立的中国减贫和区域合作基金中的500万美元，支持APEC发展中国家在基础设施PPP、区域合作和互联互通领域的能力建设和项目开发。

　　财长会还发表了《2014亚太经合组织财长联合声明》，各方承诺，将进一步推进结构改革，采取必要措施解决现有经济发展中的瓶颈和弱点，释放经济潜在增长的新动力。

　　去年中国国家习近平和国务院总理李克强在东亚系列峰会期间先后提出亚洲基础设施投资银行（亚投行）的构想。楼继伟说，这主要是看到亚太地区基础设施薄弱，融资缺口巨大的情况。本届财长会上虽然没有讨论亚投行的问题，但是各方都认为基础设施投融资缺口确实巨大。

　　楼继伟说，与亚洲开发银行（下称亚行）和世界银行（下称世行）相比，亚投行有几点不同：

　　首先，亚投行不是以减贫为主要目标，是投资准商业性基础设施，实现亚洲地区互联互通，交通上的互联互通有助于知识传播，人员交流，贸易往来。

　　其次，亚投行是区域开放的，“首先是区域内的国家，其次是区域外的国家。”

　　第三，亚投行会借鉴、吸收世界银行和亚洲开发银行一些好的做法，但由于目标不同，治理结构也会有所不同。

　　楼继伟说，亚投行和世行、亚行互为补充，他曾与亚洲开发银行行长中尾武彦、世界银行行长金墉多次面谈，“他们都非常欢迎中方推动亚洲基础设施投资银行建设，认为我们是互补的，而且愿意和我们联合进行项目融资，”今后“我们会有很好的合作”。

　　亚投行筹建工作正在稳步推进。据中国财政部消息，经过五轮多边磋商会，21个有意愿成为亚投行创始成员国的各方已就《筹建亚投行的政府间框架备忘录》草案终稿达成共识。中国可能成为该行的最大股东，出资比例可能达到50%。亚投行注册资本金规模将为500亿美元，未来可增资扩股。

      关于3P模式

     广义的PPP也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

　　PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：

　　第一、PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

　　第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

　　第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

　　第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

     PPP模式的国际经验与启示

　自20世纪90年代，PPP模式取得了很大进展，广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。

　　PPP模式的国际经验与启示：

　　1.完善的法律、政策体系是保障

　　PPP模式有效运作需要清晰、完整和一致性的政策法规，这是发挥PPP优势的必要保证。目前，已有不少国家对PPP或PFI模式专门立法，比如欧洲的英、法、葡萄牙、希腊，亚洲的日、韩，南美的巴西、阿根廷，还有美国的18个州。

　　2.诚信是根本

　　在PPP模式下，利益攸关方的合作应建立在平等诚信的基础上。私方不能以牺牲服务质量为代价，进行恶性价格竞争。公共部门也不能利用管理者的优势，获取强势谈判地位，更不能人为挤压私方的合理收益。当合同中没有明确的事项，尤其是难以预测的事件发生时，双方应以坚持诚信为本，谋求共同解决。这样做既能够减少对抗情绪，又能保证项目的顺利进行，还能维护公私双方的共同利益。

　　3.专业化机构和人才是支撑

　　PPP模式的运作广泛采用项目特许经营的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。这是一项系统且复杂的工作，需要政府成立专业机构推进PPP模式。

　　2000年，英国政府成立了合作伙伴关系组织（PartnershipsUK，简称PUK），推广PPP/PFI理念，为PPP交易提供程序和管理的技术援助。英国政府还把PUK与财政部的PPP政策小组合并，创立了“英国基础设施”（IUK）。IUK是作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略，为私方投资于基础设施部门，提供各种便利。在地方政府，2009年英财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位，即“地方合作伙伴关系”（LocalPartnerships），主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。

　　2000年，澳大利亚维多利亚州建立了地方性的PPP单位。2008年，澳创立全国层次的PPP单位，即澳基础设施（InfrastructureAustralia，简称IAU）。IAU面向基础设施领域，负责全国各级政府基础设施建设需求和政策。IAU核心职能是推广PPP，同时承担其他一些工作。2008年，IAU与澳全国PPP论坛创造了一个全国性的PPP政策框架和标准，要求各级政府所有成本超过5千万澳元的项目，必须把PPP作为备选模式。

　　2003年以来，美国已有7个州建立了PPP单位，主要功能是制定政策和业务咨询，促进美国PPP的发展。美国一些学者建议尽快成立联邦一级的PPP单位，提高美国PPP的应用和发展能力。

　　国际金融危机爆发，欧洲的PPP市场有所萎缩。2009年，欧盟整合欧洲投资银行、欧盟委员会以及欧盟成员国和候选国的力量，成立了欧洲PPP专家中心（EuropeanPPPExpertiseCentre，简称EPEC）。EPEC拥有37个成员，汇集了欧洲PPP领域的高级专家，致力于分享PPP领域的经验，应对新挑战，为欧盟公共部门运用PPP提供技术援助。EPEC的国际影响力将不断扩大。

　　几点启示

　　总结PPP模式的国际经验和教训，我们可以看出，要解决PPP项目的融资难和风险高等问题，实现政府、社会、企业的“多赢”，在我国推广运用PPP模式需重视以下工作：

　　1.法治建设

　　我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营，其法律效力较低。而PPP模式的特殊性，要求对项目公司、招投标和税收优惠等问题，做出特别的法律规定，导致PPP立法与一般法规可能存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，大多仅适用于某个行业，缺乏全局性和系统性。有的法规过多重视自身管理的需要，导致部门法规间存在冲突，难以有效衔接。迫切需要通过立法，保证PPP项目的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。法治建设是一项基础性工作，要给予足够重视。

　　2.机构建设

　　建议在财政部设立专门的管理部门，负责公私合作项目的相关工作，并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委下属的具有专业知识的技术咨询机构，满足各行业对PPP模式的应用需求。

　　3.因地制宜

　　是否选择PPP模式，选择何种PPP模式，PPP模式运作效果如何，在不同的国家、甚至同一国家不同地区也不同，还受当地政府的体制、政策和法规的影响。PPP模式适用范围很广，可以是一个项目的某个环节，也可以是整个项目的全过程，可以在某项目的中间环节，如项目设计、项目管理、融资等，采用PPP方式，有些情况下整个项目都可以采用PPP模式。PPP模式的适用方式很灵活，可视情而定。

　　4.把握时机

　　从国际经验看，在当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源、专业技术和人才情况下，如果引入私人部门能提供更高质量和水平的服务，加快项目或服务的执行，政府应欢迎私人部门的参与。政府考虑采用PPP模式时，需满足以下条件：一是服务对象欢迎私人部门的加入；二是潜在私人部门之间要有竞争，有竞争才能降低成本并提高效率；三是对私人部门的参与不能存在法规管制；四是产出可以被简单度量和定价；五是通过与私人部门合作，可带动社会投资。

　　5.选择合作对象

　　通过引入合作伙伴，既能引进资金，又能引进先进机制。在选择私人合作伙伴时，公共部门要坚持两个原则：一要市场化，通过公开、公平、公正的方式招标；二是规范化，通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的经济实力和专业水平。在引入私人部门时，判断的标准既要看重其资金的性质、来源，还要考察它的资金实力、社会影响、品牌和管理，尽力促进企业经营管理机制的创新。

　　6.政府监管

　　政府全过程参与PPP项目，需履行监管职能。要通过监管确定承诺机制，保证企业资产的安全性，降低融资成本，并给企业建立投资激励机制。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业获得足够收益，覆盖运营成本，保证企业按时回收固定成本。

　　7.风险管控

　　从国内PPP项目的实施情况看，大多数项目的风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，难与国际接轨，导致项目财务成本较高；对资本金比例要求较高，无法实现较高杠杆率；需股东提供连带担保，难以实现无追索或有限追索；与国际市场相比，融资成本较高等。因此迫切需要建立公平、有效的风险分担机制，投资人承担建设、经营等风险，超出投资人控制范围的风险应由政府成立专门机构来承担，以实现PPP项目的效率和效能最大化。