长沙磁浮工程项目列入PPP模式试点 政府和私企合作

　　近日，湖南省财政厅透露，湖南已被列为首批PPP模式试点省份，在长沙市中低速磁悬浮轨道交通工程项目上率先开展试点工作。

　　纾困地方财政、解压政府债务、激活民间资本、提高工程效率、降低成本……近期，PPP模式凭其优势备受地方政府“追捧”。如何公平实现利益共享、风险共担？公益项目政府定价局面下，如何提高民间资本的话语权？……诸多悬而未决的问题，长沙磁浮试点项目相关人员表达了他们的看法。另据悉，政府相关部门也正紧锣密鼓制定配套政策。

　　首批列入湖南PPP模式试点的项目有两个，除了长沙磁浮工程，还有株洲城市生活垃圾焚烧发电项目。

　　PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式。这个“舶来品”的中文表达为“公私合作”。指政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，这一模式中，政府对项目中后期建设管理运营过程参与深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息更对称，是理想的新型“混合所有”。

　　地方政府债台高筑，“土地财政”饱受批评，而加快推进城镇化又需要更多资金。财政部副部长王保安曾透露，PPP模式抓住了解决城镇化融资需求这一关键环节。

　　基建历来是国家财政支出的“大头”，地方财政吃紧、债务缠身。以湖南为例，湖南省财政厅厅长郑建新说，基础设施薄弱、历史欠账多已经成为制约全省经济社会快速发展的瓶颈。他说，截至去年底，湖南政府性债务规模已经突破8000亿元。初步统计，到2020年，湖南仅公路、铁路等交通基础设施建设的资金需求超过5000亿元。对湖南来说，化解政府债务、推进政府基础设施建设项目的融资目前是最为头疼的难题之一。基础设施建设引入PPP已“迫在眉睫”。

　　作为被列为首批PPP模式的试点省份，湖南早就在研究和探索PPP模式，多个城市提交了试点项目的申报材料，包括此次入选试点的两个项目。

　　据公开报道，今年早些时候，株洲市PPP试点筹备工作进入试点初选阶段，包括垃圾焚烧发电厂项目在内的多个项目被当做“候选者”。长沙磁浮工程在3月15日也申请纳入财政部的PPP项目试点范围。

　　成为PPP试点项目，对民间资本来说，吸引力主要是：一是政府分担了部分资金，减少了压力，也预示风险分担；二是政府垄断性较强的高精尖基建领域由政府主导向私营企业开放，能抢占先机的企业则可在技术经验上先人一步，竞争力提升。然而，除了地方探索之外，在基建领域推广PPP模式，国家层面如何在政策、制度、法律和程序上予以规范和完善，减少不利因素，发挥积极因素，还有较长的路要走，很多问题有待探索。

　　政府和私企应提早明确权利与责任

　　上述工作人员说，PPP模式是政府会给社会资本某种意义上的担保，双方打开隔阂共同合作。“想要令这种模式更加成熟，政府需给予更多的政策扶持。”

　　这名工作人员给出了如下建议：

　　1.政府方省、市政府可以通过注入土地等物业资产的方式，与磁浮项目捆绑运作，用于补充偿债资金来源。

　　2.参照市轨道公司项目设立专项资金的方式，由省、市财政协商设立湖南磁浮项目专项资金，用于归集项目还款来源，增加磁浮项目资本金。

　　3.各有关单位为磁浮公司的融资提供连带担保。4.出台各种特殊扶持政策（如在磁浮项目黄花机场站设立国际品牌的免税店等），降低运营风险，拓宽收益渠道，提高公司的整体收益。

　　5.参照其他重点工程项目，给给磁浮项目的建设、运营提供一定贴（无）息贷款。

　　6.在运营收入不能满足正常运营时，政府应承诺兜底。

　　“另一方面，私营企业也应该充分发挥本身的融资和技术能力，全心全意朝着效益最大化方向走，而不是坐等依赖政府的政策倾斜。”这名工作人员同时指出。

　　这名工作人员同时建议，目前也亟需PPP模式从法律和制度上加强社会资本的话语权，“但国内目前仍没有正式的法律和成范式的制度。”

　　他以磁浮定价为例，现在市民可以选择开私家车、打的、机场巴士两种公共交通工具往返机场，将来还有地铁和磁浮，存在广泛的竞争。

　　“磁浮定价太高，市民可能会选择其他方式；定得太低，可能资金回笼周期变得极为漫长。”他说，政府方和私企方就更应该提早明确双方的权利与责任问题。

　　隐忧

　　磁浮项目为何列入试点

　　长沙磁浮试点项目如能成功，将给公路、铁路等交通基础建设项目采用该模式带来一定示范意义。

　　长沙磁浮工程（长沙火车南站至黄花机场）位于长沙市雨花区和长沙县境内，线路全长约18.55km，双线。

　　一名项目工作人员介绍，目前，项目有5大股东：属于省市两级政府的湖南省铁路投资集团有限公司、长沙市轨道交通集团有限公司；属于社会资本的南车株洲电力机车有限公司、湖南机场股份有限公司、中国铁建股份有限公司。

　　项目注册资金12.8亿元。其中省市两级政府注资8亿元（持股62.5%），铁建约2.8亿（21.9%），南车约1亿（7.8%）、湖南机场约1亿（7.8%）。

　　但双线磁浮工程项目投资估算总额为41.95亿元。“这不包括征地拆迁费，加起来共需46亿元左右。除开注册资金，余下30多亿元要靠融资。”

　　为什么选磁浮项目作为试点？该工作人员称：首先，长沙磁浮工程被作为省重大创新示范项目、产业化项目提出的。做大做强该项目对产业升级转型意义重大。但建设该项目需较大的建设资金，钱从何来？如何减轻政府负债？是否有可能吸引社会资本？其次，社会资本具有较强趋利性，对政府基础设施项目择机而动，长沙磁浮在创新产业、引导产业、抢占商机等方面有闪亮之处，试点项目如能成功，将给公路、铁路等交通基础建设项目采用该模式带来一定的示范意义。

　　此外，磁浮工程建设期内，社会投资方分担建设投资，将大幅减少政府投资额，改善该项目的负债结构，是基础项目建设融资渠道由单一的借助政府信用支持下的银行贷款，向利用项目自身的未来收益通过资本运作进行的内源融资的转变。

　　磁浮安全性高、安静、建设和运营成本较低、使用绿色能源。如何占领新兴产业的先机，政府和企业都将进入磁浮领域当做最好机会。获得磁浮项目设计、建设和运营的承包权，获得其产品设备长期准入到项目上的优先权，这对民间企业都将有巨大吸引力。

　　政府和私企风险如何共担

　　当前，磁浮项目融资可以享受到什么优惠，有什么政策支持，政府的态度并不明朗。

　　既让公私双方利益共享，又让双方风险共担，是PPP模式最为先进之处。长沙磁浮工程如何保障风险合理分配？该项目的工作人员坦言，目前不太清楚，仍待研究。

　　项目共需约46亿元资金，政府方投入8亿，占了不到20%，余下的需要融资解决。这是挑战合作双方风险公平性的第一大问题。

　　上述工作人员告诉记者，项目已与多家银行进行对接，但项目经济评价中仅有票务收入，无物业开发收入，且存在预期过高的问题，在实际运营中票务收入往往难以平衡运营成本，不足以支持银行贷款的还款来源，难以达到授信审批条件，不能满足贷款要求，后续融资压力非常大。当前，磁浮项目融资可以享受到什么优惠，有什么政策支持，政府的态度并不明朗。

　　仍处于试点的初步阶段，长沙磁浮项目公私“共同体”貌似并未磨合到位。“目前只能说是‘类PPP运作’有待改进。”上述工作人员说。他指的正是没有真正执行“风险共担”的原则。“现在融资都成了难题，暂时看不到政府明显的承诺，比较尴尬。”

　　作为前期投资大、回报周期长的基建项目，这名工作人员还担忧，将来收回成本是否会出现遥遥无期。他简单算了一笔账，参照市内机场巴士定价，按市民的心理预期给磁浮定票价，需要三十年方能收回建设成本。这还没有算上管理成本和人力资源成本，也没有加入其它不可控因素。“压力非常巨大，政府和企业如何分担风险，如何体现自身的功能，需要双方进一步研究。”他说。

　　此种形势下，作为私人股东之一的铁建提出，需在发起人协议中注明“如磁浮公司不能偿还贷款或经营困难，中铁建公司不提供担保贷款”。