耒阳教育分流事件的背后：超级县城造城大跃进苦果

据红网耒阳站记者闻萱的消息，9月2日凌晨，湖南耒阳警方依法处置一起聚众冲击国家机关案件，抓获违法犯罪嫌疑人46名。

9月1日，耒阳市城区部分学生家长因对大班额化解分流方案及相关工作不满意，先后聚集到耒阳城区6所学校、市委、城北路与西湖路交汇处及107国道拉横幅聚集、堵路，造成耒阳城区和107国道部分路段堵塞。经现场做工作，堵路人员拒不离开，为维护交通秩序，处置民警依法强行带离5人，交通恢复畅通。

开学第一课，耒阳的孩子过得并不顺心。耒阳教育问题实则是过去扩城过程中积累的诸多问题的集中爆发。耒阳作为一座县级市，也就是俗称的县城，其人口规模已经达到了过去中等城市的标准。但其城区配套等问题难跟步伐，导致问题重重。且问题不只是出现在教育配套方面。

耒阳的扩城还在继续。2017年9月18日，湖南省人民政府对《耒阳市城市总体规划(2015-2030)》(以下简称《总体规划》)作出批复，同意了这个《总体规划》。确定了耒阳市的城市性质为：湘南地区次中心城市，以历史文化为特色的工贸、旅游节点城市。

规划至2020年，市域常住人口121.0万人，城镇化率57.0%。城镇人口69万人，其中，城市集中建设区人口56万人。规划至2030年，市域常住人口131.0万人，城镇化率64.3%。城镇人口84.3万人，其中，城市集中建设区人口65万人。

下面分享一篇五年前的文章，来源于2013年05月04日出版的《经济观察报》，作者谢良兵，现为标准排名城市研究院院长。这篇文章曾提出“超级县城”的概念，选题源自中国很多县级城市在扩城中遭遇经济权限受限而导致配套缺失，城乡一体化如何实现等问题。或许可以了解耒阳此次学生分流事件背后的一些原因。

湖南“造城”的主战场正在下沉，由地级市移师县城。

30岁的资小虎和妻子近日回到家乡湖南省耒阳市。夫妻俩在广东佛山打工多年，今年留守老家的孩子即将读幼儿园，他们却发现村子附近找不到像样的学校。于是，两人决定在县城耒阳买一套房以方便孩子求学。

三天的看房，让他们发现，这座县城越来越像一座城市。四处林立的20层以上的高楼，拥挤的街道，蜂拥的人流……每到一个售楼处，销售人员都会向他们描述这座县城的美好规划。房产广告中也出现了“CBD”“城市中央公园”等大都市才有的词汇。

这座县城的“野蛮生长”速度令资小虎瞠目。耒阳市的房地产版图上，已然划分了水东江片区、铜锣洲片区、武广新城片区、灶市片区、南城片区等多个城市组团。他的老家余庆乡靠近京广高铁耒阳西站附近的武广新城。

就在他回乡期间，耒阳市市长蒋云良在耒阳市城建投公司董事会会议上指出，要高档次、高品位建设武广新城，将其打造成为集生态、旅游、休闲、娱乐、商贸为一体的现代新城。这个占地30平方公里的项目仅基础设施概算总投资据说就高达100亿元。

这相当于再造一个耒阳城。目前耒阳市市区建成面积46平方公里，人口约46万。这样的数据足以支撑其成为目前湖南省最大的县城。而此前的2月22日，耒阳市被湖南省划定为未来5年建设成为“大城市”（即50万-100万市区人口）的7座县城之一。

这7座县城还包括醴陵市、宁乡县、浏阳市、祁阳县、长沙县和邵东县等县（市）。另外，还有22座县城被湖南省划入建设成为中等城市（20万-50万人口）的名单。

一批“超级县城”将在三湘大地诞生。

除了湖南省，安徽等多个省市也在近期的新型城镇化目标体系中，划定了重点县城建成中等城市或大城市的名单。经济观察报记者从民政部了解到，目前全国酝酿撤县设市（区）的县也有上百个，而撤县设市的前提之一就是县城的城区规模和人口规模指标。

扩城是全国趋势。据中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平透露，2000-2010年十年间，全国城镇建成区面积扩张了64.45%。

小县造城大跃进

上世纪90年代末，资小虎还在县城里的耒阳二中读书。那会儿，二中尚属郊区，如今周边已是高楼林立，商品房小区成片。“点燃一支烟，绕城走一圈”的小县城早已不见，取而代之的是有大城市雏形的陌生新城。

耒阳正在逐步实现由“中等城市”向“大城市”的跨越。25年前，耒阳市城区面积仅7平方公里，人口不过8万。

如今，耒阳的主政者有了一个梦想：建设湘南区域性中心大城市。它的近期规划是，到2017年末实现“双六十”目标。即城市建成区面积60平方公里、城市人口60万，城镇化率达到60%。为了实现这一目标，城市的框架被不断拉大。北扩东移、西拓南提成为这座县城扩容的关键词。这座县城也将建成湖南省第一条县级城市的外环线。

耒阳县城变大有着多层客观原因。作为一个拥有总人口140多万的大县级市，尽管县城已是一个中等城市，但其城镇化率依然不及全国平均水平。数据显示，2012年，全国人口按居住地划分，城镇化率为52.6%。而耒阳的城镇化率为47.31%。

早在2008年，湖南省已开始实行严格的城市化目标责任制，城镇化率成为政绩考核的内容之一。“如果每年每个县(市)城增加几千到1万人，就能确保城镇化率年提高1.7个百分点的目标实现。”时任湖南省住房和城乡建设厅厅长的高克勤在湖南省住房和城乡工作会议上说。

湘南地区目前是“一特三大”的城市群发展格局，一个特大城市即衡阳，三个大城市即郴州、永州与耒阳。其中只有耒阳为县级市，其余均为地级市。耒阳担心，北有衡阳，南有郴州，不增强县城的集聚能力，不仅难以崛起，还有可能面临中部“塌陷”的困局。

另一方面，耒阳市近百万的农村人口中，真正驻守在农村的不足40万人，有近40万人在珠三角等地打工，还有20多万农村人挤进了耒阳县城。而近几年随着珠三角等地经济的不景气，不少外出务工人员回到家乡后留在了县城。

多层因素让耒阳不断扩容，原本只能容纳40万人口的碗口大的耒阳城区，也变得异常膨胀。于是，制定“双六十”的战略就摆在了耒阳市委市政府的工作日程上。

但原耒阳市政协副主席、现耒阳市政协正县级干部许焕杰并不认同这种“大跃进”。许焕杰对经济观察报记者说，从目前城区拉开的骨架来看，耒阳市区至少在10年内不要盲目扩城。他认为耒阳城区的规模控制在40平方公里以内为宜。“因为耒阳目前产业集群尚未形成，难以给现在的城区人口以更多的就业机会和幸福指数。”

城市病端倪显现

资小虎在纠结到底要不要在县城买房。他称自己是“被城市化”了，如果农村有好点的学校，他完全没必要进城买房。但耒阳农村的教育“空心化”早已成为现实。

在耒阳，不少农村小学生源日渐萎缩，小学生每班人数只有三四十人上下。原本每个乡镇都有的高中也只剩下不足4所。但在县城里，很多小学却在“超负荷运行”，学生们要承受着平均每班学生超过90多人的“大班”之苦。

随着县城人口的迅猛增长，教育规划的滞后导致很多城区中小学扩建了新楼，但由于当地教育局8年来未从农村调入教师，令县城里的新教室没有老师。这一城镇化背景下的现象，最终导致了“耒阳教育局一日签167份调令，教师突击进城”的丑闻。

县城的“野蛮生长”所导致的资源紧张，并不只是体现在教育方面。

资小虎在看房时发现，几乎每一个楼盘的销售人员都会向他强调两件事：一是小区的电力供应，有自己的发电机组；二是小区的供水，高档点的楼盘都配有自己的楼顶水桶。花园洋房楼盘的销售人员常常会揶揄电梯房楼盘，“耒阳经常停电，电梯走不了就惨了。”

资小虎的一位中学同学在水东江片区的湘南花园买了一套房，但连续四五年，每年的除夕夜，小区都会遭遇停电。“已经好几年没看过春节联欢晚会了。”这个同学说。多有此遭遇的耒阳县城人戏称停电就是当地最特殊的“年夜饭”。

停水同样是耒阳人的梦魇之一。2009年7月，耒阳市区曾发生过一次大面积的停水事件。耒阳市自来水公司的一位员工透露，从2006年开始，耒阳市区就已经开始出现了缺水现象。整个耒阳城区供水都由全市唯一的水厂——桌子坳水厂承担，该水厂2009年时日供水量仅约3万吨，只可供5万人用水，但当时城区人口已达30多万，自来水供应严重不足。大多数的市民都需要靠自己打井用水。2012年1月20日，耒阳市第二自来水厂才正式通水。

交通拥堵也开始向耒阳袭来。耒阳市现有公交线路仅12条，投入营运车辆272台，公交站台、站牌数不足60个。规划滞后，城区基本没有大型停车场所，汽车保有量已超10万辆的县城，车辆无处可停，不得不占用马路停车，堵车现象时有发生。

耒阳市城乡规划局局长、党组书记徐璞坦承，耒阳市总体规划编制滞后。1994年版的城市总体规划，早在2004年就已经被突破。新的总规没出来，处于一种无规可依、无章可循的状况。由于缺乏总体规划的指导，环卫、市场、电力通讯、地下管线等专项规划不能启动编制，很大程度制约了城市基础设施和公共设施的建设。

如何建设县城

城市急剧扩张，首先占用的就是城郊的耕地。中国科学院遥感应用研究所遥感科学国家重点实验室助理研究员王雷称，2000至2010期间，约有68.7%的城市扩张面积来自耕地，从绝对量上来看，已高达1900万亩，相当于占用了一个天津市的总面积。

耒阳市在扩城过程中，已经由此前的3个街道办事处扩充为5个街道办事处。这一举措无非是为了增加城市建设用地。囿于目前的规划审批未下，耒阳市通常采取的是“先占后补”方式来实现耕地面积的“占补平衡”。

湖南省要求本轮县城“提质升级”要力求避免“摊大饼”。但事实上，很多县城的扩容还是照着现有大城市“摊大饼”的路径走。耒阳的北扩东移、西拓南提，甚至建成城市环线公路，都是“摊大饼”的直接体现。

在湖南省规划建设的7个县级大城市中，城市定位都比较宏大，比如耒阳市定位于“面向湘东南辐射的区域性中心城市”；宁乡县把其定位为“省会次中心城市”；浏阳市将自己定位为“湘赣次中心城市”。

中国人民大学区域与城市经济研究所教授张可云在接受经济观察报记者采访时称，政府要尊重城镇化规律，不能盲目扩张城市规模。盲目扩张就会出现问题，可能就会有城无市的问题。

国家发改委国土研究所副所长肖金城也向经济观察报记者表示，城镇化是和工业化齐步的，党的十八大提出的和工业化信息化现代化同步发展。城镇化水平有多高或者说城市人口有多少不是取决于把城市范围搞多大，关键是你有没有产业，有没有就业岗位。“没有产业，搞那么多人口干什么呢？”许焕杰说。2009年，耒阳市第一、二、三产业占GDP的比重分别为19.7%、42.2%和38.1%。

许焕杰称，有些领导盲目地招一些企业来占地圈地，实质到这儿来搞房地产开发。

湖南省还要求，要变“造房”为“造城”，将单纯的房地产开发与市政基础设施和公共服务设施建设相结合。根据测算，增加一个城市人口，需要8万-10万元市政基础设施投资。如湖南省每年增加110万城镇人口，则需要资金1000亿元。

2010年，整个耒阳市的GDP为240.08亿元，财政总收入仅为17.13亿元。2012年，该市的财政总收入亦只有23.55亿元。但造城运动中，以武广新城100亿元的基础设施投资来说，资金缺口就将会很大。这些资金如何解决？

许焕杰建议耒阳市向全国百强县之首的江苏省江阴市学习，这座200万人口的“超级县城”走的是城乡一体化的路径。“乡镇经济必须跟上县城的经济，跟不上而去盲目造城，是错误的，是方向路线上的错误。”许焕杰说。