人民日报｜湖南南山国家公园告别九龙治水：一个保护地 一块牌子管

南山国家公园的两江峡谷秋韵。南山国家公园管理局供图

编者的话

党的十九届四中全会提出，“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。”党的十八大以来，我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化，从中央生态环保督察制度到以国家公园为主体的自然保护地体系，从主体功能区制度到生态环境损害责任追究等，制定了40多项涉及生态文明建设的改革方案。

建设美丽中国，离不开制度护航。要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。今日起，本版刊登系列报道，关注生态文明制度体系在基层的生动实践。

“党的十九届四中全会提出要实行最严格的生态环境保护制度，这让我们日常执法、巡查管理更有底气，也坚定了南山国家公园未来发展的信心。”3日，湖南南山国家公园管理局副局长周建宏告诉记者。

位于雪峰山脉南段的湖南南山国家公园，崇山峻岭、溪河纵横，是湘南地区一道重要的生态屏障。开展国家公园体制试点以来，南山国家公园管理局接受了197项行政权力下放，破除以往“九龙治水”的局面，实现了对自然资源的统一有效管护。“实行最严格的生态环境保护制度”，在这里正从理念变为现实。

破解保护地重叠、管理破碎化弊端

“得益于国家公园体制试点，我们在大山深处迎来了新的发展机遇。”南山国家公园管理局综合处副处长黄开榜说。

南山国家公园位于湖南省邵阳市城步苗族自治县境内，是全国首批国家公园体制试点之一，分为严格保护区、生态保育区、生态体验区和传统利用区4个功能区。

国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征。从2014年开始，我国启动国家公园体制试点，选择三江源、东北虎豹、大熊猫、神农架、武夷山、南山等作为试点区。

黄开榜介绍，2016年，城步县整合境内南山国家风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园4个国家级保护地，成功申报国家公园体制试点区。2017年10月13日，湖南南山国家公园管理局正式成立，标志着湖南南山国家公园体制试点管理体制取得重大突破。

为了破解以往保护地重叠、行政分割、管理破碎化现象，管理局一方面要负责职责范围内的行政许可，另一方面要履行必要的资源环境综合执法职责。“行政许可权有利于其管住源头，综合执法权有利于其管住根本。”南山国家公园管理局综合执法支队队长李敏对改革创新给予新机构赋能情况深有体会。

明确行政权力授权清单

针对这一现状，2017年南山国家公园管理局会同相关单位拟订《湖南南山国家公园管理局行政权力清单》，就如何落实试点方案要求、突出生态保护、保护自然资源、履行试点区域内行政许可和行政执法权等进行深入研究讨论，确定“省市县三级授予”的思路。

今年3月，湖南省政府办公厅印发《湖南南山国家公园管理局行政权力清单（试行）》，将发改委、自然资源等10个省直相关部门的44项行政权力，集中授予南山国家公园管理局。紧接着，邵阳市、城步县分别将16项、137项行政权力集中授权给管理局。至此，授权各项行政权力共计197项，包括行政许可、综合执法两大类型。

据了解，权力清单包括土地、采矿、建筑等项目的行政许可权。这意味着，未来两年内，南山国家公园试点的建设规划将以国家公园管理局为核心来实施。

不仅是行政授权，记者了解到，南山国家公园管理局严格遵循国家公园建设总体要求，大力开展体制机制保障创新。目前，该局已在多规合一、生态补偿、特许经营、行政管理授权等九大体制机制创新方面，取得了阶段性成果。

城步县委副书记张戈锐全程参与了行政权力下放工作，他说：“授权后，南山国家公园管理局为行政许可、综合执法主体，在南山国家公园试点区范围内按授权内容依法行使行政权力；综合执法方式明确为单独执法和联合执法两种。”

实现统一有效管护

为确保做好权力清单授权后真正接得住、做得好，南山国家公园管理局印发行政权力清单责任分解表，明确权力清单承接处室、办理人员、职责、权限、依据等信息，以及各项审批事项的许可依据、行政处罚的法律依据和自由裁量权基准、许可条件等事项。

记者了解到，湖南省建立国家公园体制试点领导小组办公室，负责对权力清单的实施情况进行管理和监督，重点考核评估各相关单位在权限下放及划转、政策指导及支持、履职能力建设等方面的情况，充分发挥考核评估的导向作用，确保权力清单落实落地。“目前，省市县3级各项授权职能责任已全部落实到人，权力移交对体制试点大局有利，对未来发展有利。”南山国家公园管理局党委书记、城步县县委书记罗建南说。

数据显示，整合前的南山国家公园内局部地段生态环境脆弱，国家公园内残存的原生植被斑块达603块，生态资源破碎化明显。同时，土地权属交错混杂、保护地重叠、管理破碎化现象明显。调查发现：原四个保护地均存在一定交叉重叠，实际管理中四个保护地采用各自的保护标准和措施，涉及交叉重叠区域的强调保护资源时就从严管理，涉及开发利用时就从轻管理，不利于各类资源的合理保护等。

此次行政授权将有利于构建“一个保护地一块牌子、一个管理机构”的管理格局，减少试点区行政管理环节、节约行政成本，改变多头管理、多头执法局面，实现自然资源统一有效管护。同时，也明确试点管理机构与地方政府在资源保护、综合协调、公共服务等方面的权责关系，健全主体明确、责任清晰、相互配合的协同管理机制。